Sinds de Boer Burger Beweging (BBB) het voor het zeggen heeft op het ministerie van landbouw, staat alles in het teken van doelsturing. Het zou dé grote beleidswijziging zijn waaraan de twee bewindslieden Femke Wiersma en Jean Rummenie dagelijks ‘’keihard’’ werken. Het begon met stikstof. Dat megaprobleem moest volgens het BBB-duo worden aangepakt met doelsturing. En nu komt doelsturing ook tevoorschijn als het gaat om dierwaardigheid.
Het is een soort mantra. Letterlijk. Wiersma en Rummenie dragen een loden last met zich mee. De milieugevolgen van de intensieve veehouderij en het lot van miljoenen dieren drukken zwaar op het door hen bestierde ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur. Om zich daarvan te bevrijden nemen ze bij herhaling het woord doelsturing in de mond. ‘’Goedemorgen Femke, doelsturing vandaag?’’, vraagt Jean ’s morgens bij het betreden van het departement. ‘’Zeker, Jean. Doelsturing’’, reageert Femke, nog voordat ze de draaideur door is.
Het woord zoemt rond in de gangen, door vergaderzalen, in emailverkeer en Kamerdebatten. Maar niet alleen als een rustgevende, verbindende bezweringsformule. Doelsturing is in de ogen van Wiersma en Rummenie het stadium van toverspreuk inmiddels ruim voorbij. Het werkt echt, is hun overtuiging. Tegen vele kwalen.
Wat is doelsturing?
Jaren geleden kwam ik in aanraking met het begrip. Het moet eind vorige eeuw zijn geweest. Een milieuambtenaar legde me het verschil uit tussen doel- en middelvoorschriften. In doelvoorschriften staan normen waaraan een veehouderij moet voldoen, bijvoorbeeld: geen overlast veroorzaken. Of: niet meer ammoniak uitstoten dan vergund.
In middelvoorschriften staat omschreven hoe veehouders aan deze normen moeten voldoen, bijvoorbeeld door toepassing van een bepaald soort luchtwasser. De milieuambtenaar signaleerde toen al een verschuiving van middel- naar doelvoorschriften en waarschuwde: dat maakt de handhaving een stuk moeilijker, het milieu, de biodiversiteit en de leefomgeving rond veehouderijen zullen er niet beter op worden.
Waar kennen we doelsturing van?
Later kwam ik het begrip tegen in een evaluatie van de wet Dieren (2020). Die wet, ingevoerd in 2013, betekende het einde van een aantal middelvoorschriften uit de tot dan toe geldende wet- en regelgeving. Ze werden gedeeltelijk vervangen door doelvoorschriften. Zo moest een hondenhok voortaan ‘’voldoende ruimte bieden aan de hond’’. De oppervlakte-eis van 7 m2 en 2 meter hoog uit het oude Besluit inzake het houden van een waak- of heemhond kwam te vervallen.
De argumentatie vóór meer doelsturing in de wet Dieren kwam overeen met die van nu: erkenning van de verantwoordelijkheid van houders van dieren, ruimte bieden voor innovatie en initiatief. Maar in plaats van er een aansporing in te zien voor het doelsturingsbeleid van het BBB-duo, zou de aandacht vooral moeten uitgaan naar de vinger die in deze evaluatie wordt gelegd op een hele zere plek.
Doelvoorschriften zijn in feite open normen, aldus de samenstellers van de evaluatie (Bureau Berenschot) . Deze leiden niet tot innovatie en het invullen ervan is grotendeels achterwege gebleven. In plaats daarvan doen zich handhavingsproblemen voor. Open normen leiden ook tot juridisering. En: ‘’Omdat niemand de open normen verduidelijkte, hebben handhavende instanties, vaak tegen wil en dank, beleidsregels vastgesteld.’’ Hetgeen zoveel wil zeggen als: laat de wetgever het afweten, dan moet het maar buiten het parlement om.
Het disfunctioneren van de doelsturing
Een verklaring voor het disfunctioneren van de doelsturing kan, volgens Berenschot, liggen in de ‘’Europeesrechtelijke dimensie’’. De regels waaraan moet worden voldaan, zijn overwegend op Europees niveau vastgelegd. ‘’Dit betekent dat de nationale wetgever niet kan bepalen of een norm vorm wordt gegeven als middel- of doelvoorschrift. De nationale regelgever had dus niet de beslismacht om meer ruimte voor innovatie in de regelgeving mogelijk te maken voor die groepen die daartoe in staat zouden moeten zijn. De nationale overheid kan slechts beperkt sturen op het maken van open normen die geschikt zijn voor innovatie.’’
Wat een belangrijke aanwijzing voor het BBB-duo Wiersma en Rummenie om een andere route te kiezen! Toch gaan ze halsstarrig door op het doelsturingspad. Niet alleen met de stikstofaanpak, ook in de inmiddels verschenen conceptregeling AMvB’s gericht op een dierwaardige veehouderij is het doelsturing troef. Notabene in antwoorden op vragen over de handhaving van artikel 1.6 uit het Besluit Houders van Dieren – een open norm bij uitstek – komt de aap uit de mouw. Dat er ten gevolge van open normen een hoop gedoe *) kan ontstaan, met mogelijk grote consequenties, is voor de bewindslieden geen reden om de open normen bij het grof vuil te zetten. Integendeel.
VVD vraagt om invullen van open normen
De Tweede Kamer moppert al een tijdje dat open normen nu eindelijk eens ingevuld moeten worden om zo onduidelijkheden in wet- en regelgeving weg te nemen. Vooral de VVD vraagt daar expliciet om, mede met het oog op wetgeving op het gebied van een dierwaardige veehouderij, de zogeheten AMvB’s.
Maar Rummenie, die in het geval van handhaving artikel 1.6 de vragen beantwoordt, geeft aan: ‘’De minister van LVVN zal regels in de AMvB waar mogelijk vormgeven als doelvoorschriften zodat enerzijds het te bereiken dierenwelzijnsdoel helder is, maar er anderzijds handelingsruimte is voor de veehouder om dat doel zo te bereiken dat het best past binnen de eigen bedrijfsvoering.’’
De argumentatie klinkt bekend in de oren: ‘’Veehouderijen verschillen sterk van elkaar in omvang, inrichting, bedrijfsvoering, waardoor het niet altijd mogelijk en niet wenselijk is om een generieke aanpak of voorschrift voor te schrijven. Bovendien bieden doelvoorschriften ruimte voor innovatie en de mogelijkheid om met nieuwe toekomstige geschikte manieren aan een gedragsbehoefte invulling te geven. Het doel moet voldoende concreet zijn zodat objectief door de toezichthouder kan worden vastgesteld of een houder het gestelde doel heeft behaald.’’
Doelsturing en dierwaardige veehouderij: dat wordt vijftien jaar chaos of stilstand
De belangenbehartigers van de veehouderijsector zijn blij met zoveel doelsturing en ‘’handelingsruimte’’. Ondanks alle waarschuwingen dat ze met het BBB-duo Wiersma en Rummenie alleen maar dieper in het moeras terecht komen. Met het huidige handhavingspotentieel is het namelijk onbegonnen werk om te controleren of elk bedrijf aan gestelde doelen voldoet. Dat geldt voor de aanpak van stikstof, maar ook voor het realiseren van een dierwaardige veehouderij.
Want hoeveel handelingsruimte krijgt een varkenshouder om aan het maternaal gedrag van een zeug met biggen tegemoet te komen? Net als bij stikstof liggen oeverloze discussies en talrijke rechtszaken in het verschiet. Het vooruitzicht: tot 2040 (de deadline voor een dierwaardige veehouderij) vijftien jaar chaos of vijftien jaar stilstand. De milieuambtenaar die ik een kleine dertig jaar geleden sprak, zou wel eens opnieuw gelijk kunnen krijgen. Het leven van de miljoenen dieren in de veehouderij zal er, net zo min als het milieu, de biodiversiteit en de leefomgeving, door doelsturing voorlopig niet beter op worden.
*) Het gaat hier om artikel 1.6 Houden van dieren:
1. De bewegingsvrijheid van een dier wordt niet op zodanige wijze beperkt dat het dier daardoor onnodig lijden of letsel wordt toegebracht.
2. Een dier wordt voldoende ruimte gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften.
De rechter heeft de landbouwminister opgedragen om aan te geven of het gebruik van kraamkooien in een bepaalde varkenshouderij in strijd is met artikel 1.6. van het Besluit Houders van Dieren.
Wakker Dier, de dierenwelzijnsorganisatie die de kwestie van de kraamkooien voor de rechter heeft gebracht, vindt van wel. Als de rechter daarin meegaat, heeft dat grote consequenties. De betrokken varkenshouder zal in elk geval zijn kraamkooien moeten opruimen en misschien al zijn collega’s ook.